Stadtkernförderung

1. Alpe Adria Standorttagung für die Innenstadt

 

25./26. September 2003, Klagenfurt

 

Vortrag von Dr. Georg Zanger

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I. Die Ausgangssituation in den Cities

 

Gegenstand meines Referates ist die Frage, wie es rechtlich in Österreich möglich ist, in Orten und Städten eine Zwangsabgabe dafür einzuheben, dass das Stadtzentrum nach einer einheitlichen Planung erneuert, renoviert und dadurch attraktiver gestaltet werden kann.

 

Wer in L.A. ins Taxi steigt und vom „Taxi driver“ nach „Down Town“, also ins Stadtkernzentrum geführt werden will, wird - sofern er dort nicht geschäftlich zu tun hat – nur ein müdes Kopfschütteln erwecken. Der Grund dafür liegt daran, dass das Stadtkernzentrum nur aus großer Entfernung mit seinen Türmen attraktiv erscheint. Tatsächlich ist es wie ein totes Gebilde, umgeben von belebten Vororten.

 

Es macht keinen Spaß, in diesem Bereich spazieren zu gehen: Die dort angesiedelten Geschäftslokale sind meist unattraktiv und mit Billigstprodukten überschwemmt. Darüber hinaus hat die Entsiedelung bewirkt, dass die Straßenkriminalität zugenommen hat. Menschliches Leben in Form von Kommunikation ist dort nicht mehr möglich.

 

Dieser Trend in der Stadtentwicklung hat mittlerweile auch Europa erreicht. In vielen Großstädten - aber auch in kleineren Städten - können wir feststellen, dass wesentliche Grundsätze des menschlichen Zusammenlebens bei der Gestaltung von Städten vernachlässigt werden.

 

In vielen Orten Österreichs wurden Stadtkerne durch planlose Verbauung unattraktiv, was nicht nur Einheimische vom Besuch des Stadtkerns abhält, sondern insbesondere den Besuch von Fremden verhindert.

 

II. Die Lösung: „gemeinsam statt einsam“: Stadtkernförderung

 

Dabei könnte der Stadtkern ein Zentrum des wirtschaftlichen Lebens und der sozialen Kommunikation sein.

 

Die Lösung für diese Probleme besteht in einer gemeinsamen, dasselbe Ziel verfolgenden Planung des gesamten Stadtkerns nach einheitlichen Gesichtspunkten. Das Zusammenwirken verschiedener Interessen ermöglicht das Entstehen menschlicher Begegnungszentren, welche das Stadtzentrum sowohl für Innen, als auch für Außen attraktiv macht. Gleichzeitig wird die Wirtschaft belebt.

 

Erfahrungsgemäss ist es sehr schwierig, verschiedene Interessen „freiwillig“ unter einen Hut zu bringen. Ohne zentrale Regelung unter einheitlicher Aufsicht wird sich gar nichts ändern. Die Baubehörde mit ihrer Befugnis, auf ein einheitliches Stadtbild zu achten, reicht hier nicht aus.

 

Eine Gemeinde kann zwar verlangen, im Sinne der Werterhöhung der Stadt, Stadtkerne entsprechend attraktiv zu gestalten. Sie kann auch darauf achten, dass Hauseigentümer ihre Häuser nicht verfallen lassen. Zentrale Erneuerungsmaßnahmen können Gemeinden aber nur dann durchsetzen, wenn die finanziellen Mittel gesichert sind.

 

Es ist daher notwendig zweckgebundene Abgaben zur Erneuerung des Stadtkerns (Stadtkernförderungsabgabe) zu schaffen. Dieser Weg wurde bereits in Städten in den USA und in einzelnen Ländern Europas eingeleitet.

 

III. Die Massnahme: Business improvement District (BID)

 

In Amerika läuft die Maßnahme unter dem Begriff „Business Improvement District“. Grundeigentümer und Gewerbetreibende schließen sich zusammen, um Maßnahmen zur Verbesserung ihres infrastrukturellen Umfeldes durchzuführen. Die Gebietskörperschaft stellt den Districts ihre „power to tax“ zur Verfügung. Die Folge ist ein echter „public private partnership“ (PPP), das heißt eine Partnerschaft zwischen privaten und öffentlichen Interessen. Die Sonderabgaben werden in der Regel auf Basis der Grundsteuer erhoben. Üblich ist ein Zuschlag von 5 %. Die Abgaben der Betroffenen werden direkt von den Gemeindeverwaltungen eingezogen und an die Verwaltung der Districts weitergeleitet.

 

Die Aufgabe der BID’s besteht darin, den öffentlichen Raum zu gestalten. Dazu zählen Maßnahmen wie Fassadensanierung, Änderung des Straßenquerschnitts und Aufgaben des Verkehrsmanagements (Parkleitsysteme) ebenso, wie Marktanalysen, Kundenbefragungen und andere Maßnahmen zur Pflege der ansässigen Geschäftsleute. Schließlich kommt der Standortwerbung große Bedeutung zu. Durch diese soll die Innenstadt als lohnendes Ausflugs- und Einkaufsziel hervorgehoben werden.

 

In Großbritannien hat Blair’s Regierung mit der „Local Government Bill 2002“ die Voraussetzungen für die Errichtung von Business Improvement Districts geschaffen. Minister Nick Raynsford beschreibt den Zweck des Gesetzes wie folgt:

 

„The Bill paves the way for a new form of localism where council will be given substantial new freedoms to help them improve services and make a real difference to the quality of life of their communities. Through the removal of red tape and unnecessary bureaucracy, councils will free up their capacity to tackle key priorities and be able to respond more effectively to local needs”.

 

Das erste Business Improvement District im Vereinigten Königreich ist in der Stadt Kingston im Entstehen. „Kingston First“ geht noch einen Schritt über die amerikanischen Modelle hinaus und beschränkt sich nicht nur auf eine Zusammenarbeit zwischen Geschäftsleuten, sondern bezieht auch die Job Creation Agency „London Development Agency“ (LDA) ein. Die Agentur ist direkt dem Bürgermeister unterstellt und hat als eine ihrer wichtigsten Aufgaben, in Zusammenarbeit mit Geschäftsleuten Arbeitsplätze zu schaffen.

 

Zusammengefasst hat dieses Modell folgende Grundsätze:

 

  1. “Competitive business practices” werden gemeinsam auf lokaler Ebene entwickelt und angewendet und
  2. “One voice for the district” macht zielgerichtetes Handeln möglich. Der „Gießkanneneffekt“, das heißt, die planlose Verteilung von Geldern, wird damit verhindert.

 

IV. Die Rechtliche Grundlage der Stadtkernförderung in Österreich

 

Der Grundsatz der anzuwendenden österreichischen Finanzverfassung kann plakativ mit dem Satz „Jeder hat seine Lasten zu tragen“ umschrieben werden.

 

Das Finanzverfassungsgesetz (F-VG.) legt in Österreich die finanziellen Beziehungen und den Finanzausgleich zwischen dem Bund (Republik Österreich) und den übrigen Gebietskörperschaften fest. Dem F-VG. Unterliegen aber nur „öffentliche Abgaben“. Nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofs sind unter öffentlichen Abgaben nur Geldleistungen zu verstehen, die der Bund, die Länder oder Gemeinden (Gebietskörperschaften), kraft öffentlichen Rechts zur Deckung ihres Finanzbedarfs erheben (VFSLG 3919/1961 u.a.). Für die Erhebung anderer öffentlich-rechtlicher Geldleistungen ist die jeweilige Sachmaterie maßgebend, mit der die Geldleistung im Zusammenhang steht.

 

Der Abgabengesetzgeber kann mit einer Abgabe auch andere, als nur fiskalische Zwecke verfolgen (vgl. dazu VfSlg 9750/1983 u.a.). So ist es z.B. legitim, wenn mit einer Parkraumabgabe nicht nur die Beschaffung von Einnahmen, sondern auch die Parkraumrationalisierung bezweckt wird (VFSLG 7967/1976). Als Beispiel kann auch die Wiener Abgabe auf leerstehenden Wohnraum, mit welcher der Eigentümer zur Vermietung gezwungen werden sollte, genannt werden.

 

Das heißt, dass es bereits vergleichbare Fälle gibt, in denen projektbezogene Abgaben eingehoben wurden, die von den Gemeinden direkt vorgeschrieben wurden, ohne dass ein Bundesgesetz dafür erforderlich war.

 

Den Ländern kommt aufgrund des F-VG eine selbständige Finanzhoheit zu, nach der die Landesgesetzgebung auf alle Besteuerungsgegenstände greifen kann, soweit sie nicht in Widerspruch zu den Bundesgesetzen gerät (VFSLG 5859/1968). Entscheidend ist also, ob für eine bestimmte Sachmaterie eine Abgabenhoheit des Bundes vorliegt.

 

Da das Konzept der Stadtkernförderung noch nicht durch ein Bundesgesetz geregelt ist, kann man davon ausgehen, dass den Bundesländern grundsätzlich die Gesetzgebungskompetenz zukommt. Grundeigentümer und Gewerbetreibende eines konkreten, umgrenzten städtischen Areals sind in Bezug auf den mit der Abgabe verfolgten Zweck, den Stadtkern wirtschaftlich aufzuwerten, als homogene Gruppe zu qualifizieren. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die Stadtkernförderung erst auf Initiative der Betroffenen erfolgt. Die spezifische Sachnähe und Finanzverantwortung der Gruppe liegt ebenfalls vor. Der rechtsvergleichende Blick nach Deutschland bestätigt, dass eine solche Abgabe zur Finanzierung der Stadtkernförderung rechtlich zulässig ist.

 

Um die bundesstaatliche Finanzverfassung wie auch die Budgethoheit des Parlaments vor Störungen zu schützen und den Erfordernissen des Individualschutzes der Steuerpflichtigen im Blick auf die Belastungsgleichheit Rechnung zu tragen müssen Sonderabgaben aber eine seltene Ausnahme bilden (BVGH vom 24. 1. 1995, NJW 1995, 1733 ff).“

 

Einem ähnlichen Ansatz folgen Projekte zur solidarischen Finanzierung der Berufsausbildung, insbesondere von Jugendlichen und die Wiedereingliederung von Arbeitslosen. Dabei handelt es sich nicht um Forderungen von Wirtschaftstreibenden, sondern um gewerkschaftliche Programme. Mit den von den Unternehmen abgeführten Beträgen soll z.B. bei der Bundesanstalt für Arbeit ein gesonderter Fonds zur Förderung der Aufgaben der beruflichen Erstausbildung eingerichtet werden.

 

Zusammengefasst obliegt es der Landesgesetzgebung, die Voraussetzungen für gemeindebezogene Sonderabgaben zu schaffen. Die Stadtparlamente können diese Abgaben dann vorschreiben, einheben und für konkrete Projekte verwenden.

 

V. Europarecht

 

Die Zuwendung öffentlicher Mittel an bestimmte Unternehmen, die in einer Stadtkernzone zusammengefasst sind, könnte dem Beihilfeverbot des Artikels 87 EG-Vertrag widersprechen. Nach dieser Bestimmung sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedsstaaten beeinträchtigen.

 

Durch die Zuwendung der Mittel an die in den Stadtkernzonen zusammengeschlossenen Unternehmen, kommt es zu einer Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige. Die Handelsbeeinträchtigung ist insbesondere bei Stadtkernzonen in Grenznähe zu vermuten.

 

Geht man davon aus, dass die Übertragung des Rechtes zur Steuereinhebung (=„lending the power to tax“) ein beihilferechtlich relevanten Sachverhalt ist, dann hat das nicht automatisch die Unzulässigkeit zur Folge. Ein Eingriff des Staates durch Beihilfen ist nicht immer verboten. Ausnahmen bestehen zum Beispiel, wenn es um die Erhaltung und Förderung kultureller oder sozialer Einrichtungen geht.

 

Erbringen die in einer Stadtkernzone zusammengefassten Unternehmen „Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“, dann wird man im Anschluss an die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes den Tatbestand der Beihilfe ebenfalls verneinen können.

 

Es bleibt abzuwarten, ob das unter Punkt III. angesprochene Modell „Kingston First“ bei der Europäischen Kommission notifiziert wird. Kommt die Kommission zum Ergebnis, dass die BID’s zulässig sind, steht einer Nachahmung in Österreich nichts im Wege.

 

VI. Wie gehen wir’s gemeinsam an ?

Österreich ist ein föderaler Bundesstaat. Der Landesgesetzgeber ist berechtigt, im Rahmen seiner Kompetenz durch ein Gesetz, die Einhebung einer Stadtkernförderungsabgabe vorzusehen.

 

Diese Abgaben belasten die Länder in keinster Weise und führen auch zu keiner Steuerminderung bzw. der Minderung von Abgaben der Gemeinden an die Länder. Im Gegenteil: In Einzelbereichen kann diese Abgabe sogar dazu führen, dass Zuschüsse durch das Land in geringerer Höhe benötigt werden, um das Leben in den Städten zu erhalten.

 

Für das einzelne Bundesland ist die Ermächtigung der Gemeinden daher völlig unproblematisch und sollte daher auch nicht verweigert werden dürfen. Der Landesgesetzgeber kann es dem Gemeinderat des jeweiligen Ortes überlassen, wie ein derartiges Stadtkernförderungsmodell einzurichten ist. Im Gemeinderatsbeschluss wären dann die genauen Bedingungen anzugeben, nach denen das Modell funktioniert.

 

Die Steuerhoheit wird vom Landesgesetzgeber wahrgenommen. Die Einhebung der Steuer und die Modalitäten der Einhebung werden vom Gemeinderat festgelegt. Die eingehobene Abgabe wird der Stadtkernerneuerungsgesellschaft zugewiesen. Diese hat die zweckentsprechende Verwendung der Mittel gegenüber dem Gemeinderat nachzuweisen.

 

Freilich handelt es sich dabei um eine Zwangsmaßnahme. Die Hauseigentümer, die in die Abgabe einbezogen werden sollen, schöpfen aber unmittelbaren Profit aus der Stadtkernförderung: Ihre Bestandobjekte werden stärker ausgelastet sein. Daraus folgt nicht nur eine Erhöhung der Mieteinnahmen, sondern auch eine Werterhöhung der Liegenschaft, sodass der Grundstückseigentümer einen „doppelten Profit“ aus der ihn belastenden Abgabe zieht.

 

Damit erweist sich die Stadtkernförderungsabgabe als rechtlich verträglich. Überlegenswert wäre auch, dem Vorbild der BID’s in England nachzueifern und mit den neuen Projekten darüber hinaus zur Arbeitsplatzsicherung beizutragen.

 


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